政策提言

協調的安全保障、軍備管理と軍縮 (政策提言 No.87)

2020年08月25日配信

軍備管理と世界秩序

スベレ・ルードガルド

 本稿(Sverre Lodgaard著)は戸田記念国際平和研究所の政策提言No.87「軍備管理と世界秩序(Arms Control and World Order)」(2020年8月)に基づくものである。

 世界は流動的な状態にあり、協調行動の選択肢はほとんどない。軍事分野では、各国は冷戦時代さながらの旧式で一方的な安全保障政策に立ち戻っている。しかし、一つの、何よりも重要な共通の関心事が存在する。核戦争の回避である。そのためには安定化措置がきわめて重要である。予測不能な未来を前に大国同士が覇権と影響力を争うような激動の世界において、協調的安全保障政策、軍備管理、軍備縮小が進むとすれば、その先行きはどのようなものになるのだろうか?

 1980年代初頭では、共通安全保障(common security)は核兵器による安全保障のジレンマから脱却するための手段であり、安全保障は敵対国とともに構築すべきものという点が強調された。これは軍事的手段によってのみ構築できるものではない。冷戦終結後、共通安全保障の一般概念は、協調的安全保障(cooperative security)、すなわち「物質的または物理的強制の脅威を通じてではなく、制度上の同意を通じて目的を達成しようとする戦略的原理」と定義される概念へと発展した。

 協調的戦略の反対は非協調的戦略である。前者は防御的で自発的な協調に依存するプラスサムゲームであるのに対し、後者は通常、当事者が戦争の準備に入るゼロサムゲームである。協調的戦略は、初期段階ではそれ以上のエスカレーションを防止するのに有効なこともあるが、それがうまくいかなかった場合は非協調的戦略が登場してくる。そう考えると両者は互いに補完している。

 1960年前後に導入された軍備管理の概念は、大国関係は相互利益という強力な要素を含むとの前提に立つ。兵器の削減と除去を目指す軍縮条約とは異なり、軍備管理条約は各国に対し、相互の限定的な協力を通じて自国の兵器を管理するよう奨励する。その目指すところは安定である。

 ここ数年、ニューノーマルを特徴づけるものとして、サイバー戦争の脅威、新しい軍事技術による問題に加え、大国間の覇権争い、経済戦争、軍備拡張が登場している。そうした予測不能性と無秩序状態の中で、既存の軍備管理・軍縮条約は瓦解し、安全保障問題の協調的解決は非協調的戦略に主役の座を奪われている。

 軍備管理・軍縮体系の崩壊は、地政学的変化やテクノロジーの圧力、最近の国際関係の悪化などが重なった結果である。多くの条約があり、軍備管理の初期からのものは実用面の重要性を失っている。実施されなかった条約もあれば、延長されずに終わるものもありそうだ。

 「国際秩序」の概念は、国家間の主要な取り決めを形成する基本的なルール、原則、制度とされる。

 近代史を通じて、新しい秩序は一般に大きな戦争の後に作られている。これには1648年のウェストファリア条約後の国家主権、ナポレオン戦争後の「欧州協調(Concert of Europe)」、第一次世界大戦の終結と国際連盟まで遡ることのできるリベラルな国際主義が含まれる。これは第二次世界大戦後、主な運営組織として世界銀行、国際通貨基金(IMF)、関税と貿易に関する一般協定(GATT)を擁する国際連合とブレトンウッズ体制を通じて息を吹き返した。そして欧米主体で米国が主導する、制度化された秩序となった。

 1945年、国連憲章は、国家主権、内政不干渉、領土保全という国際関係の三つの基本原則を規定した。最初の二つは、グローバルな市民社会、良好なガバナンスと結びついた開発支援などのリベラルな国際主義の主要原理、および2005年の国連世界サミットで採択された「保護する責任(R2P)」の概念とぶつかり合うようになった。特にアジアでは、各国は国連憲章の策定者らが1945年当時に各国に求めたような行動をとる傾向がある。BRICS諸国(ブラジル、ロシア、インド、中国、南アフリカ)等にとっては、国連憲章の諸原則は自国の利益にかなっている。内政不干渉は、不干渉の原則を発動して欧米のライバルを遠ざけながら他国と協調しやすい。

 戦争と平和の問題については、国際法はますます無視され、便宜的に使われるようになっていると言わざるをえない。そうした例は、南シナ海に歴史的な権益を持つと主張する中国を、フィリピンが国際司法裁判所に訴えた件である。裁判所が出した判断を中国は一切無視する態度をとった。すべての大国はこの点を批判するべきである。

 米国はかつて、リベラルな国際主義原則の旗振り役であった。トランプ氏(Donald Trump)はこの原則も実践も放棄した。今では、リベラルな国際主義の残る防波堤は欧州連合である。他の国も加わっているが、この数年、国際法を守ることがより困難な任務になっていることは否定できない。

 

第二次世界大戦の荒廃から各国が復興するのを支援するため、二度と破滅的な戦争を起こさないこと、生活水準を高めること、という明確な目標から多国間主義は生まれた。

 それから75年、多国間主義は同じ訴求力を有していない。特に、経済的所得格差の拡大や新技術の不均一なインパクト、移民圧力の管理の不備などにより、多くの人々は多国間主義への信認を失っている。そのため、このところ内向きのナショナリストと独裁的動きが台頭している。

 トランプ政権と中国の覇権争いを契機に、経済の保護主義と貿易戦争が多国間主義に深刻な打撃を与えている。

 トランプ氏は、環太平洋パートナーシップ協定(TPP)、パリ協定(気候変動)、イラン核合意から離脱した。北米自由貿易協定(NAFTA)を見直すためメキシコ、カナダと二国間交渉を行っているうえ、世界貿易機関(WTO)などの国際機関に圧力をかけている。WTO、NATO(北大西洋条約機構)、国連から脱退すれば、経済的、政治的にはるかに大きなコストを払うことになる。

 米国は、多国間条約を二国間取引に代えようとしている。二国間の場では大国は最も効果的に物事を進められるが、小国は一般に連合形成による多国間の枠組みを好む。

 ズビグネフ・ブレジンスキー(Zbigniew Brzezinski)は、その著書『Strategic Vision: America and the Crisis of Global Power(仮訳:戦略的ビジョン:アメリカとグローバルパワーの危機)』(2012年)のなかで大国の多極的世界を描き、近隣の小国は「絶滅危惧種」であると指摘した。これはあたかも、その後のロシア(クリミア、ウクライナ)、中国(南シナ海)、インド(カシミール)の行動を予言しているかのようである。トランプ氏もこれに続き、リベラルな国際主義者の世界秩序を放棄し、米国の国力にふさわしい影響力を行使する権利を主張している。

 米国は中国を注視している。これらの大国は、より広い多極的な背景の中でますます支配的な二国間領域を構成している。彼らは、最新の例では1970年代末から1980年代初頭の米ソ間の核競争のように、伝統的なジレンマに直面している。歴史的にみて、世界の頂点に立つ大国間のパワーシフトは往々にして戦争に帰着する。米中競争の結末はまだわからない。

 多極的背景の憂慮すべき状態は、欧州協調と並べてみるとより鮮明に見えてくる。欧州協調は、「複数の大国が連携して国際規範を実施し…支配国が存在しないか支配国となりうる国が自制を通じて主導するある種の世界秩序」のシステムと表現される。

 現在、この点で国際規範を実施しようという共通の意志はなく、責任の配分もない。相互の敬意と自制もほとんど見られない。協調外交の特徴である共同体意識はまったくない。

 制裁を課したり、ちらつかせたりするのは、米国が大いに好む外交政策手段である。米国は、イラン、北朝鮮、ロシア、シリア、キューバなど、多くの国々に制裁を課してきた。その説明としてテロ活動の脅威、大量破壊兵器の拡散、人権侵害、麻薬の不法取引、マネーロンダリング(資金洗浄)などが挙げられてきた。一部のケースではEUや他の西側諸国、日本、東アジアのその他の国々が参加し、同様の行動をとっている。

 制裁は、紛争の表明する屈辱的で上意下達型の形態であり、思い通りに機能することはめったにない。対象国は、制裁を受け入れるよりは力を結集して圧力に立ち向かおうとする。まさに今の北朝鮮とイランの例がそれを証明しており、教訓は明白である。制裁が思い通りの効果を上げ、紛争の解決をもたらすためには、誠意ある交渉と制裁緩和に向けた現実的な見通しが伴わなければならない。

 1945年国連憲章の条文を遵守する国々は、一方的な制裁は主権平等と内政不干渉などの基本原則に違反するとしてたいていの場合賛成しないが、米国は、国際金融システムにおける自国の優位性をすぐに利用しようとする。

 ある程度の規模をもつ国々は、通常外交と武力行使の間の第三類の外交政策活動に当たる秘密工作を行っている。秘密工作は、スポンサーの身元を知られずに外国での出来事の経緯に影響を与えたり、スポンサーがもっともらしい理屈をつけて工作を否定できるようにしたりする活動である。世界がますます密接につながり合い、米国のグローバルな展開力が強まったことから、そうした活動の範囲も広がり、新技術が新たな選択肢を提供することになった。

 最近では、その手段の一つにサイバー戦争が加わった。デービッド・サンガー(David Sanger)は、『世界の覇権が一気に変わる サイバー完全兵器(邦題)(The Perfect Weapon: War, Sabotage and Fear in the Cyber Age)』(2018年)のなかで、これを諜報活動、データ操作、スタクスネット(Stuxnet)など破壊目的の攻撃、情報戦争(虚偽情報の宣伝活動)の四つに分類している。

 これらの秘密活動は範囲も密度も拡大する公算が高く、世界は今以上に予測不能となり、混沌とするだろう。

上述の分析では、六つの特徴が注目に値する。

  1. 主権国家は、国際問題の基本的構成要素として再確認される。
  2. 貿易・テクノロジーの戦争と経済制裁は、紛争の主な要因およびその現れ方となっている。
  3. 国際的な規範、制度、条約は、瓦解しつつある。
  4. 国際問題は、特に米国に関してはより予測不能になっている。
  5. 米中の2国間の敵対的関係がますます世界に影響を及ぼす。
  6. 新しいテクノロジーは、新しい形の影響力と暴力を生み、新たな脅威となっている。

 こうした世界秩序の変化は軍備管理構造の瓦解となって表れている。米中関係は特に憂慮される。共通安全保障の要素は、冷戦の最も暗かった時代以降、かつてないほど大国の政治力学から抜け落ちている。

 一部の観測筋は、米国の新政権はリベラルな国際主義を復活させ、そこで再びリーダーシップをとろうとする可能性があり、また、欧州連合は統合プロジェクトを前へ進め、より強力に発展させるとみている。そうであれば、米国と欧州の絆とリベラルな国際主義は息を吹き返すかもしれない。

 トランプ大統領就任の1年前、トーマス・ライト(Thomas Wright)は、トランプ氏が反自由貿易、反同盟、海外の強い男を好む、という三つの特異な信念をもっていると指摘した。それ以降、確かに大統領自身が自らの信念と公約に忠実に従っている。しかし新しいリーダーたちは他の考えを持ち込むだろう。

 ここしばらくナショナリズムとポピュリズムが台頭している。また、テクノロジーの変化も、雇用と所得へのインパクトが不均一であることからリベラルな国際秩序の主要要素を脅かしている。トランプ氏が退任しても、旧来型のリベラルな国際主義が復活すると考えるのはかなり無理がある。

 これは米国が孤立主義に戻るという意味ではない。各国の経済はかつてないほど相互に深く結びついている。さらに米国には軍事的な優位性とそのグローバルな軍事展開へ揺るぎないコミットメントがあるため、孤立主義という選択肢はなさそうだ。

 欧州連合は、各国の政策をすり合わせ、国家主権を共通の制度に委ねる類をみない統合プロジェクトである。これは労力を要する壮大な平和プロジェクトであり、それゆえに2011年のノーベル平和賞を受賞した。以前よりも緊密に協力するようになった他の地域もあるが、そういった地域も政治的統合には乗り出していない。

 相互依存の高まりはここ数十年の一つの潮流ではあるが、それが武力衝突に至らないという保証にはならない。例えば、中印間の貿易は急増しているが、両国間の安全保障の問題はその影響を受けていないようである。あたかも経済部門と安全保障分野の間に防火壁が存在するかのようだ。日中関係もほぼ似たようなものである。

 ここ数年、統合理論には二つの古典的な疑問が出てきている。一つ目は、欧州の統合プロセスがどこかでストップする可能性はあるのか、あるいは足踏み状態は後戻りを意味するのかという問いである。二つ目は、外部からの圧力、特に米国からの圧力は、難局に立ち向かうためのより深い統合へとつながるのか、あるいは圧力が強すぎて、より多くの亀裂を生じさせることになるのか、という点である。軍事的な統合は進んでいるが、そのスピードは緩慢である。フランスはこれを推進しているが、さらに進むかどうかはドイツなど他の国々にかかっている。

 欧州諸国は米中の間で板挟みとなっている。東側では中国との関係がより重要になっている一方で、西側では、米国との政治的な絆は弱まっているが、経済の相互依存は依然として根強い。

 上述した世界における共通安全保障の考え方と協調的安全保障政策の見通しは、どのようなものになるのだろうか?

 もっかのところ、協調的安全保障政策は、一方的な軍拡競争の法則に対するささやかな例外となっている。しかし、最優先すべき共通の懸念がある。核戦争の回避である。そのためには安定化措置が必要である。

 9か国が核を保有する現在の世界は、冷戦時代の超大国による覇権争いの状況とはかなり様相が異なる。これらの国々はさまざまな形で共闘しており、安定への懸念は核戦力にとどまらない。戦略上の計算においては、通常戦力のほうがより大きな役割を担っている。しかし、より脆弱な国は、負けを認めるくらいなら核兵器を使ったほうがましと思うかもしれない。アジアの核のトライアングル、すなわち中国、インド、パキスタンの緊張は特に複雑である。

 現在、核保有国間の戦争をなくすことは不可能に近いが、信頼醸成措置と軍備管理は、通常型戦争が勃発し、核戦争へとエスカレートするリスクを軽減することができる。

 透明性は予測可能性につながり、それが信頼を与える要因となる。これが軍事面での信頼醸成措置を行う論理的根拠となっていた。これまでに締結された軍縮条約も、広範囲にわたる情報の交換と詳細な検証手続きを提供することで信頼を構築してきたが、現在はこれらの条約の瓦解に伴い透明性が持つ上記のようなメリットは失われつつある。

 予測可能性も損なわれている。大国は自由に、意のままに自国の優れた国力を利用したいと考え、国際的な制約への不信感を強めている。トランプ氏にとっては、予測不能性がビジネスを行う際に好む方法となっている。

 こうした事柄のすべてが信頼を損なわせている。信頼醸成の方程式は、どの当事者も軍事的手段によって領土の現状を変更する意思を抱かないという前提条件のもとに成り立っている。それでも、安全保障に関連した他分野における信頼醸成の取り組みの余地がなくなるわけではない。例えば、制度化された政治対話は不確実性の軽減と緊張緩和に大いに役立つ。

 疑念と不信が渦巻く予測不能な世界では、国家は自らの相対的な力を増強することにより、想定している安全保障上のニーズに取り組む。そのため、望まない戦争、通常であれば遂行しない戦争の準備をする。もっと正確に言えば、軍事的選択肢を“俎上に載せながら”、秘密工作や経済制裁、サイバー戦争など、より過激でない代替手段を模索する。

 サイバー・セキュリティの領域はまったくの無法地帯である。米国は技術面で先頭を走っているかもしれないが、米国社会もまた他国からの攻撃に対して最も脆弱な部類に入る。この分野を規制するためのたたき台として、ジュネーブ条約に類する暫定的な提案がなされている。

 現在、核兵器が使用される確率はかつてないほど高いと思われるが、危機意識は薄れている。また、コミュニケーションの経路も劣化している。共通の利益のために、優先課題としてその改善に取り組むべきである。

 核軍備管理はよりグローバルな課題となっており、その構造的な問題は深刻である。トランプ氏はロシア、中国との3カ国協議を求めているが、最良のアプローチは既存の米ロ2国間の新戦略兵器削減条約(新START)を延長し、その後の交渉段階で中国の参加を招請することだろう。

 ジョン・ガワー(John Gower)は、核戦争回避に共通の利益があるとの前提に立ち、国際関係を測る尺度として核の戦略的安定性(NSS)の概念を打ち出した。NSSは、生じている紛争が核兵器を用いる恐れ、または通常型紛争が核のレベルにエスカレートする恐れが低い場合には高くなる。

 ガワーは、核保有国が現在と未来の行動指針として用いるべきNSSの六つの要素を特定している。それらは、最終的には宣言政策(declaratory policy)から軍備管理・軍縮まで、あらゆる範囲の措置を網羅した核責任規範へとつながる。

 この発想は、核戦争のリスクを軽減するための安定強化策は他の対立分野とは切り離して議論できること、および勧告された改善案は現在の覇権争いとは無関係に実施できるとの前提に立っている。

 現在、協調的安全保障措置は中国を除き、大国の声明の中では、言及されていたとしてもたんなる補足説明程度の扱いとなっている。中国の習近平国家主席は、冷戦のゼロサム思考に公然と反対を表明し、どの国も他国を犠牲にして支配しようとすべきではないと強調している。さらに踏み込んで、安全保障は一方的行動を通じて推進してはならず、協調をベースに構築すべきであるとも述べた。習主席は明確に「共通安全保障」の用語を用いた。しかし、宣言政策は、実際にどんな行動をとっているかという視点から評価されるべきであり、あまりにも言動の不一致が多すぎる。

 各国政府と市民社会は、現代的なメディアの潜在力をフルに活用することで今の一国主義の考え方を改め、共通安全保障の考え方へと切り替えるよう議論し、主張し、促す必要があり、それに向けてできることは多い。中国と欧州にとって「ウィンウィン」の関係は周知の土台である。ロシアにとっては、より道のりは長い。最後に、米国では安全保障の考え方に変化がない限り、核軍備管理と軍縮の未来は暗い。

本稿は、戸田記念国際平和研究所の英文ウェブサイト上に引用文献も含めて掲載した政策提言No.87の要約版である。

スベレ・ルードガルド:ノルウェー国際問題研究所(NUPI)の上級研究員で元所長(1997~2007年)。東京の戸田記念国際平和研究所の上級研究員を兼務。NUPIの前職は国連軍縮研究所長(1992~96年)。公的部門での職歴は軍縮問題国連事務総長諮問委員会委員(1992~99年)、ノルウェー軍備管理・軍縮問題政府諮問会議委員(1972~85年、1989~92年、1998~2009年)、軍備管理・軍縮問題国際会議のノルウェー代表団顧問またはメンバー。最新の著書は『External Powers and The Arab Spring(仮訳:外部の大国とアラブの春)』(スカンジナビアン・アカデミックプレス、2016年)、『Stable Nuclear Zero(仮訳:安定的な核ゼロ)』(ルートリッジ、2017年)。